Δευτέρα, 13 Νοεμβρίου, 2023
Ειδικότερα, το ένα από τα τρία ανώτατα δικαστήρια της χώρας, στην έκθεση ελέγχου 4/2023 ασχολήθηκε όχι μόνο με το θέμα του υπέρογκου αριθμού των δημοσίων συμβάσεων αλλά και με τις διαδικασίες ανάθεσης, με τις παρατηρήσεις κάθε άλλο παρά να είναι… κολακευτικές.
Στην έκθεση ελέγχου υπάρχουν αρκετά παραδείγματα για το πώς γίνεται κατασπατάληση του δημοσίου χρήματος με μέρος του δείγματος που έχει παρθεί να προέρχεται και από την Ηλεία, επιβεβαιώνοντας επί της ουσίας το ρεπορτάζ της «εφ. Πατρίς» από τις 19 Οκτωβρίου το οποίο έκανε λόγο για «χορό» εκατομμυρίων ευρώ και απευθείας αναθέσεων σε παραπάνω από έναν δήμους της περιοχής.
Αναθέσεις χωρίς κριτήρια, χωρίς ανταγωνισμό, χωρίς έκπτωση, ενώ είναι σύνηθες το φαινόμενο οι αναθέτοντες φορείς να εξαντλούν τα ανώτατα όρια που προβλέπει ο νόμος…
Το δείγμα του ελέγχου
Με σκοπό να ελεγχθεί αντιπροσωπευτικό δείγμα δημοσίων φορέων που λειτουργούν ως αναθέτουσες αρχές δηλαδή τόσο φορείς της κεντρικής διοίκησης όσο και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, όπως οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης α΄ και β΄ βαθμού και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αυτών, Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα και Νοσοκομεία, στον έλεγχο συμμετείχαν 64 Υπηρεσίες Επιτρόπων μεταξύ των οποίων αυτοί στους ΟΤΑ Ι Δήμου Θεσσαλονίκης, ΟΤΑ ΙΙ Δήμου Καλαμαριάς, και Άρτας, 1η Αχαΐας, Δράμας, Έβρου, Ευρυτανίας, Ζακύνθου, Ηλείας, Ημαθίας, 1 η και 2η Ηρακλείου, Θεσπρωτίας, Ιωαννίνων, Καβάλας, Καστοριάς, Κέρκυρας, Κεφαλληνίας, Κιλκίς, Κορινθίας, 1η και 2η Λάρισας, Λασιθίου, Μεσσηνίας, Ξάνθης, Πέλλης, Πιερίας, Ρεθύμνης, Ροδόπης, Ρόδου, Σάμου, Σερρών, Τρικάλων, Χαλκιδικής, Χανίων.
Συνολικά, ελέγχθηκαν 31 ΟΤΑ α΄ βαθμού, 4 ΟΤΑ β΄ βαθμού και 2 νομικά πρόσωπα αυτών, 9 νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, 7 νοσοκομεία και 2 ΥΠΕ, 3 Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα και 6 Υπουργεία όπου και ζητήθηκαν αρχικά στοιχεία για το σύνολο των συμβάσεών τους, προκειμένου να διαπιστωθεί σε ποιο βαθμό οι ελεγχόμενοι φορείς προσφεύγουν στη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης ή διαπραγμάτευσης. Το ποσοστό αυτό ανά ΟΤΑ α΄ βαθμού (το μεγαλύτερο μέρος του δείγματος) κυμάνθηκε από 9,19% έως 98,73% , ενώ σε 5 εξ αυτών υπερβαίνει το 80%, ανά νοσοκομείο από 31,91% έως 80,50%, ανά ΑΕΙ από 6,45% έως 13,69%, ανά ΟΤΑ β΄ βαθμού από 3,65% έως 19,19%, ανά ΝΠΔΔ από 9,53% έως 100,00% (σε ένα διαδημοτικό λιμενικό ταμείο) και ανά Υπουργείο από 7,93% έως 86,05%.
Στη συνέχεια, ελέγχθηκαν δειγματοληπτικά ορισμένες συμβάσεις που συνήφθησαν κατόπιν απευθείας ανάθεσης ή διαπραγμάτευσης. Ο συνολικός αριθμός των συμβάσεων που ελέγχθηκαν ανέρχεται σε 5.073 με συνολικό συμβατικό τίμημα 95.753.208,80 ευρώ.
Τα συμπεράσματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου
Η έρευνα του Ελεγκτικού Συνεδρίου εστίασε στις 314.006 απευθείας αναθέσεις της διετίας 2021-2022 συνολικού προϋπολογισμού 4,454 δισ. ευρώ, και καταλήγει στα εξής συμπεράσματα:
Οι διαδικασίες των απευθείας αναθέσεων και των αναθέσεων με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση διακήρυξης, όπως εφαρμόζονται από τους δημόσιους φορείς, παρουσιάζουν σημαντικά περιθώρια βελτίωσης. ώστε να περιοριστεί η αντιπαράθεση στον δημόσιο διάλογο ως προς την αντικειμενική τους ακεραιότητα.
Χωρίς να αμφισβητείται η αναγκαιότητα των ανωτέρω διαδικασιών για τη λειτουργία των δημοσίων φορέων, αναγκαιότητα που αναγνωρίζεται και από τον νομοθέτη, ο οποίος προβλέπει ρητώς και υπό αυστηρές προϋποθέσεις τη δυνατότητα προσφυγής σε αυτές, κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκαν πολλές πρακτικές που θα μπορούσαν να εγείρουν αμφισβητήσεις.
Φαίνεται να έχει εδραιωθεί μία εσφαλμένη αντίληψη στους φορείς σε σχέση με τον σκοπό που εξυπηρετούν οι απευθείας αναθέσεις. Οι απευθείας αναθέσεις κατ’ αρχάς δεν αποτελούν, κατά την έννοιά τους, εργαλείο κάλυψης πάγιων αναγκών – δηλαδή αναγκών γνωστών, που επιδέχονται κατά τη συνήθη πορεία των πραγμάτων προγραμματισμό – παρά μόνον αν οι ανάγκες αυτές είναι πολύ μικρής αξίας. Επομένως, η κατάτμηση κατά τη φύση τους ομοειδών αγαθών που ανατίθενται με περισσότερες χωριστές διαδικασίες, με πιο χαρακτηριστικά τα παραδείγματα των περιοδικών δαπανών (συντηρήσεις, φύλαξη κ.λπ.), όχι μόνο καταστρατηγεί εν δυνάμει τις περί διαγωνισμού και προσυμβατικού ελέγχου διατάξεις, αλλά, ενδέχεται να πλήττει και την αρχή της οικονομικότητας, μέσω των πολύ μικρών εκπτώσεων που, κατά κανόνα, θα προσφέρει ο μοναδικός προσκαλούμενος ανάδοχος.
Η έλλειψη επαρκούς αιτιολογίας στις διαδικασίες με διαπραγμάτευση ως προς τη συνδρομή των απρόβλεπτων και επειγουσών περιστάσεων, η έλλειψη τεκμηρίωσης του αντικειμένου της σύμβασης και του προϋπολογισμού της, ειδικά όταν αυτός προσεγγίζει το επιτρεπόμενο χρηματικό όριο της απευθείας ανάθεσης, αποτελούν επίσης θέματα που μπορούν να εγείρουν βάσιμα αμφισβητήσεις για την ακεραιότητα της διαδικασίας.
Οι αναθέτοντες φορείς φαίνεται, επίσης, ότι δεν έχουν αντιληφθεί ότι η διακριτική ευχέρεια που, πράγματι, διαθέτουν σε αυτές τις διαδικασίες δεν μπορεί να ασκείται σε συνθήκες αδιαφάνειας. Η δυνατότητα πρόσκλησης ενός μόνο οικονομικού φορέα χωρίς να προκύπτει πώς αυτός επιλέγεται και αν είναι ο κατάλληλος για να εκτελέσει τη σύμβαση που του ανατίθεται, ειδικά όταν επιλέγεται επανειλημμένα ο ίδιος ανάδοχος, μπορεί να δημιουργήσει βάσιμα υπόνοιες για χαριστικές συμβάσεις. Η έλλειψη διαγωνιστικής διαδικασίας πρέπει να αντισταθμίζεται με επαρκείς εγγυήσεις ότι η απόφαση του αρμοδίου οργάνου για την προσφυγή στη διαδικασία, την επιλογή του αναδόχου και το τίμημα της σύμβασης δεν είναι αυθαίρετη αλλά προϊόν ουσιαστικής συνεργασίας με τις λοιπές υπηρεσίες του φορέα.
Το γεγονός ότι τα νοσοκομεία λειτουργούν με απευθείας αναθέσεις είναι χρόνια κατάσταση, οφειλόμενη καθαρά σε συστημικές παθογένειες που επί σειρά ετών ο νομοθέτης προσπαθεί να αντιμετωπίσει, ανεπιτυχώς, όπως εκ του αποτελέσματος προκύπτει. Η εφαρμογή, πάντως του ν. 4865/2021, με τον επιχειρείται εκ νέου η αντιμετώπιση και αυτού του προβλήματος δεν αξιολογήθηκε στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, λόγω ακριβώς της πρόσφατης θέσπισής του.
Τέλος, δεν έχει εδραιωθεί στους δημόσιους φορείς η αντίληψη ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση ενός συστήματος εσωτερικού ελέγχου μέρος του οποίου αποτελεί και η διαχείριση και ενδεχομένως αξιοποίηση των καταγγελιών ώστε να θεσπιστούν οι αναγκαίες δικλίδες για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών κινδύνων.
Καμία διαπραγμάτευση – μικρές οι εκπτώσεις
Σύμφωνα με το Ελεγκτικό Συνέδριο, στην πλειονότητα των περιπτώσεων δεν αποδεικνύεται ότι οι φορείς διαπραγματεύονται το τίμημα με τον ανάδοχο που επιλέχθηκε. Ταυτοχρόνως παρατηρείται ότι το ποσοστό έκπτωσης σε σχέση με την προϋπολογιζόμενη δαπάνη είναι ιδιαίτερα χαμηλό. Μάλιστα, όταν καλείται ένας μόνος ανάδοχος το προσφερόμενο ποσοστό έκπτωσης είναι είτε μηδενικό είτε περί το 1%. Σε κάθε περίπτωση, το ποσοστό είναι πολύ χαμηλότερο σε σχέση με αυτό που επιτυγχάνεται στις διαγωνιστικές διαδικασίες.
Τα παρακάτω ενδεικτικά παραδείγματα που παραθέτει το Ελεγκτικό Συνέδριο, το επιβεβαιώνουν:
(i) Σε ανοιχτό διαγωνισμό έργου το ποσοστό έκπτωσης ανήλθε σε 61%. Σε απευθείας ανάθεση όμοιου έργου το ποσοστό έκπτωσης ήταν 2%
(iiι) H μέση έκπτωση που χορηγήθηκε σε απευθείας αναθέσεις έργων ύδρευσης του άρθρου 328 του ν. 4412/2016 ήταν 3,75%. Στην ίδια χρονική περίοδο ο μέσος όρος των εκπτώσεων που παρασχέθηκαν για συναφή έργα, σε συνοπτικούς και σε ανοιχτούς διαγωνισμούς, ανέρχονταν, σε ποσοστό 48,56%
(iii) Σε απευθείας ανάθεση έργου «Συντηρήσεις ακτών Δήμου * έτους 2022- 2023» το ποσοστό έκπτωσης ήταν 1%. Το προηγούμενο έτος ο ίδιος ανάδοχος είχε δώσει έκπτωση 49% στο πλαίσιο διαδικασίας συνοπτικού διαγωνισμού, όπως προέκυψε από έρευνα της ομάδας ελέγχου στο ΚΗΜΔΗΣ
(iv) Σε προμήθεια ειδών ατομικής προστασίας η προσφορά του αναδόχου ήταν αυξημένη σε σχέση με προσφορά του ιδίου στο πλαίσιο ανοιχτού διαγωνισμού ο οποίος κρίθηκε μη νόμιμος κατά τον προσυμβατικό έλεγχο.
Μέχρι τελευταίας… δεκάρας
Με τον ν. 4782/2021 το ανώτατο όριο της εκτιμώμενης δαπάνης μέχρι του οποίου μπορεί να συναφθεί σύμβαση με απευθείας ανάθεση αυξήθηκε (από 1.6.2021) από 20.000 ευρώ σε 30.000 ευρώ για τις συμβάσεις προμηθειών και γενικών υπηρεσιών και σε 60.000 ευρώ για τις δημόσιες συμβάσεις έργων ή κοινωνικών και άλλων ειδικών υπηρεσιών, καθώς και έργων Τεχνολογίας Πληροφορικής και Επικοινωνιών. Χαρακτηριστικό είναι ότι μετά την αύξηση του ποσοτικού ορίου των απευθείας αναθέσεων που επήλθε από 1.6.2021 με τον ν. 4782/2021, ελεγχόμενοι φορείς συνήψαν για την κάλυψη των ίδιων αναγκών νέες συμβάσεις μέχρι του ποσού του νέου ορίου.
Οι συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου
Σύσταση πρώτη: Οι δημόσιοι φορείς οφείλουν να παρακολουθούν συστηματικά τα αποθέματά τους και την εκτέλεση των τρεχουσών συμβάσεων ώστε να είναι σε θέση να γνωρίζουν τις πραγματικές ανάγκες τους και να προγραμματίζουν εγκαίρως την κάλυψή τους με την κατάλληλη διαδικασία. Οφείλουν να εγκαταστήσουν σύστημα καταγραφής των αναγκών τους αξιοποιώντας και τις δυνατότητες που πλέον παρέχονται από τα πληροφοριακά συστήματα. Για πάγιες, περιοδικές και επαναλαμβανόμενες συμβάσεις, θα μπορούσε να εξετασθεί η λύση του διαγωνισμού με ορίζοντα υλοποίησης πέραν του ενός οικονομικού έτους. Θα μπορούσαν επίσης να αξιοποιηθούν τα συστήματα ηλεκτρονικών αγορών και η δυνατότητα σύναψης συμφωνιών – πλαίσιο.
Σύσταση δεύτερη: Η προκήρυξη των διαγωνισμών πρέπει να γίνεται προ ευλόγου χρονικού διαστήματος ανάλογα με τον μέσο όρο διάρκειας αντίστοιχων διαγωνισμών στο παρελθόν, ώστε να καταλείπεται ο αναγκαίος χρόνος για την ολοκλήρωσή τους. Οι καθυστερήσεις που οφείλονταν σε δικαστικές προσφυγές πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν.
Σύσταση τρίτη: Να ακολουθούνται αυστηρά οι εσωτερικές διαδικασίες για την ολοκλήρωση της σύμβασης και να τηρείται ο διακριτός ρόλος κάθε οργάνου. Να ανατίθενται στο υπηρετούν προσωπικό διακριτά και συγκεκριμένα καθήκοντα κατά τρόπο ώστε να μην εμπλέκεται με όλα τα αντικείμενα εργασίας το ίδιο πρόσωπο. Γενικώς επιβάλλεται να ενσωματώνονται στο σύστημα θεσμικά αντίβαρα που να αποκλείουν την κυριαρχία επί της όλης διαδικασίας από ένα και μόνο πρόσωπο.
Σύσταση τέταρτη: Να λαμβάνεται μέριμνα για τη διαρκή ενημέρωση και εκπαίδευση του αρμόδιου προσωπικού σε θέματα που άπτονται των δημοσίων συμβάσεων με συστηματική παρακολούθηση της νομολογίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου και έμφαση στις έννοιες του «απροβλέπτου και του επείγοντος».
Σύσταση πέμπτη: Να καθορίζονται εκ των προτέρων σαφή και αντικειμενικά κριτήρια για την επιλογή του αναδόχου ανάλογα με τη φύση της σύμβασης και να αποδεικνύεται ότι η επιλογή έγινε βάσει των κριτηρίων αυτών.
Σύσταση έκτη: Να αιτιολογείται ειδικώς η εκτιμώμενη δαπάνη της σύμβασης και να τεκμηριώνεται η προηγούμενη διενέργεια έρευνας αγοράς. Να υφίσταται διακριτή φάση διαπραγμάτευσης ως προς το τίμημα και να φυλάσσονται τα σχετικά στοιχεία.
Σύσταση έβδομη: Να αναπτυχθεί σύστημα ενδογενούς ελέγχου εντός του οποίου θα αξιοποιούνται και τυχόν καταγγελίες και να υιοθετηθούν οι ασφαλιστικές δικλίδες για την ακεραιότητα της διαδικασίας των απευθείας αναθέσεων, ώστε και να αξιοποιηθεί η δυνατότητα που παρέχεται από το άρθρο 4 της ΦΓ8/55081 Κανονιστικής Απόφασης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Β΄ 4938/2020), για τη συνδρομή του αρμόδιου Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου σε περίπτωση εμπλοκής.
ΠΑΤΡΙΣ
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου